Helse og omsorg

Helseteneste

System og ansvar

Helseteneste inkluderer verksemd som har førebyggjande, diagnostisk, behandlande, helsebevarande eller rehabiliterande føremål, og som er utført av autorisert helsepersonell. Helsetenester som er kritiske for befolkninga sine grunnleggjande behov er akuttmedisinske tenester i og utanfor sjukehus, utreiing og behandling som av omsyn til pasienten ikkje kan utsettast, psykisk helsevern/psykiatrisk helsehjelp, barselomsorg, og tilgang til og formidling av legemiddel og medisinsk forbruksmateriell.

 

Primærhelsetenesta

Helsetenesta i Noreg er styrt etter lågaste effektive omsorgsnivå (LEON)- prinsippet som går ut på at alt førebyggjande og helsefremmande arbeid bør skje i så nær tilknyting til heimen som mogeleg. Primærhelsetenesta, eller kommunehelsetenesta, er derfor basis for helsetenesta sine andre ledd. Primærhelsetenesta skal òg vere bindeleddet mellom lokalbefolkninga og dei meir spesialiserte helsetenestene. Døme på primærhelseteneste er helsestasjonen, legekontoret og legevakta. Alle kommunane i Rogaland er tilknytt legevakt. Legevaktsentralar og helsepersonell i akuttmedisinsk beredskap i kommunen, inkludert lege i vakt, er ein del av den akuttmedisinske kjede. Fleire av kommunane i Rogaland samarbeider om legevakttenester.

Kvar kommune har ein kommuneoverlege som er fagleg og administrativ leiar for legetenesta og har medisinsk og administrativt ansvar for sin kommune.

 

Spesialisthelsetenesta

Spesialisthelsetenesta – Helse Vest RHF (regionalt helseføretak) er eitt av fire regionale helseføretak i Noreg og er direkte underlagt Helse- og omsorgsdepartementet. Helse Vest RHF har det overordna ansvaret for spesialisthelsetenesta i Rogaland og Vestland fylke. RHF skal sørgje for at innbyggarane får tilbod om spesialisthelseteneste i sin region, og god nok hjelp ved ulykker og andre akutte situasjonar i helseregionen.

Spesialisthelsetenester omfattar mellom anna sjukehus, medisinsk naudmeldeteneste og ambulanseteneste. For å sikre forsvarlege tenester ved kriser skal helseføretaka ha tilfredsstillande sikkerheit for forsyning av viktig materiell og legemiddel og beredskap for forsyningssvikt.

Tenestene blir gitte gjennom dei lokale helseføretaka og private aktørar med avtaler med regionale helseføretak. Rogaland har to helseføretak, Helse Stavanger HF (15 kommunar frå Hjelmeland i nord til Sokndal i sør) og Helse Fonna HF. Helse Fonna har verksemd både i Rogaland og Vestland (19 kommunar, 8 av desse i Rogaland. Frå Suldal og nordover).

Helse Stavanger HF har hovudsete ved Stavanger universitetssjukehus (SUS). SUS er eit av Noreg sine seks universitetssjukehus og blant dei største akuttsjukehusa i Noreg. Sjukehuset har meir enn 7800 medarbeidarar og gir hjelp til 369 000 personar i Sør-Rogaland. Bygginga av  nye SUS er også godt i gang, kor første byggetrinn skal stå klart i 2024. SUS har òg fire distriktspsykiatriske sentre; Stavanger, Sola, Sandnes og Dalane.

Helse Fonna har hovudsete ved Haugesund sjukehus og skal gi spesialisthelsetenester til innbyggjarane i Nord-Rogaland og Sunnhordland. Dei har i tillegg sjukehus i Odda, på Stord og Valen i Vestland. Dei har fire distriktspsykiatriske sentre, kor dei to i Rogaland er lokalisert på Karmøy og i Haugesund.

 

Behandling utanfor fylket

Behandlingsteneste for avansert brannskadebehandling og CBRNe-medisin er begge nasjonale tenester og ligg utanfor Rogaland.

Nasjonal behandlingsteneste for avansert brannskadebehandling ligg ved Haukeland universitetssjukehus og har nasjonalt ansvar for å behandle alvorlege brannskadar og brannskaderelaterte lidingar.

CBRNe-senteret (Nasjonal behandlingsteneste for CBRNe-medisin) er eit nasjonalt kompetansesenter og har sentralisert behandlingsansvar for CBRNe-skadar i Noreg. Senteret er ein integrert del av Oslo universitetssjukehus. Fagområdet CBRNe-medisin omfattar særleg farlege kjemiske stoff (Chemical), biologiske agens (Biological), radioaktiv stråling (Radiation), kjernefysisk stråling (Nuclear) og deira helseskadelege effektar.

Eksponering for CBRN-agens kan skje som følgje av ulykker (inkludert eksplosjonar, e-explosives), uhell (til dømes i laboratorium) eller tilsikta spreiing (terroranslag) og krev ekstraordinær beredskap og kompetanse for at nødvendig helsehjelp skal kunne ytes og for at innsatspersonell og befolkninga skal kunne beskyttast mot skade.

 

Akuttmedisinsk kommunikasjonssentral (AMK)

Akuttmedisinforskriften (2015) skal bidra til å sikre at vi får fagleg forsvarlege akuttmedi­sinske tenester utanfor sjukehus ved behov for hjelp. Den akuttmedisinske kjeda består av fastlege, legevakt, kommunal legevaktsentral, akuttmedisinsk kommunikasjonssentral (AMK-sentral), bil-, båt- og luftambulanse, samt akuttmottak i sjukehus.

Det er to akuttmedisinske kommunikasjonssentralar (AMK) i Rogaland; ein i Helse Stavanger HF i Stavanger og ein i Helse Fonna HF i Haugesund. AMK-sentralane er kommunikasjonsknutepunkt for helseføretaket for all augeblikkeleg hjelp, kommunikasjon mellom primærhelsetenesta og spesialhelsetenesta og mellom sjukehusa. AMK samarbeider òg med dei andre naudetatane/operasjonssentralane (brann, politi og HRS).

Regional AMK (R-AMK) kan tre i kraft ved større hendingar, for å koordinere regionale ressursar. R-AMK for Rogaland er knytt til Helse Bergen HF.

 

Helsetransport i Rogaland

Ambulansetenesta ved Helse Stavanger/SUS har sju stasjonar: Stavanger, Sandnes, Jæren, Strand, Hjelmeland, Sokndal og Eigersund. Helse Stavanger har to sjuketransportbilar – til transport av liggjande pasientar som ikkje treng medisinsk overvaking eller ivaretaking under transporten. Desse supplerer ambulansetenesta.

I Helse Fonna sitt distrikt er det ti ambulansestasjonar. Fem av desse er i Rogaland; Karmøy, Haugesund, Ølen, Sauda og Suldal. I tillegg vil Helse Fonna kunne bruke ambulansar frå stasjonar i Vestland (Odda, Bømlo, Stord, Tysnes og Husnes) ved behov. Helseekspressen i Rogaland er driven av Helse Fonna/Haugesund. Her er det plass til rullestol og båre, og bussen er utstyrt med mellom anna hjartestartar, overvakingsutstyr og helsepersonell. I tillegg har FORF fleire beredskapsambulansar.

Når det gjeld ambulansebåtar har Helse Stavanger har ein ambulansebåt stasjonert på Judaberg, Finnøy i Stavanger kommune. Helse Fonna har ein tilsvarande båt som går i Sunnhordlandsbassenget.

Når det gjeld luftambulansen er luftambulansebasen i Stavanger er ein av 13 basar for Norsk Luftambulanse AS. Luftambulansen i Arendal er òg ein ressurs for Helse Stavanger, spesielt i fylkesgrenseområda. Luftambulansen i Bergen er òg ein ressurs for Helse Fonna.

 

Årsaker til at systemet kan svikte

Svikt i kritisk infrastruktur som straum-, tele- og IKT-system er krevjande for spesialhelsetenesta sjølv om det er naudstraumaggregat eller andre reserveløysingar på sjukehusa. Årsaka til svikt kan vere både ekstremt vêr, men òg tekniske feil i samband med vedlikehald og oppgraderingar. Når det gjeld interne hendingar i helsetenesta vil brann, svikt i reserveløysingane for straumforsyning og feil i IKT-system sette mykje av tenesta ute av spel.

Svikt i Naudnett kan skje. Naudnettet har betre naudløysingar enn mobiltelefonar, men det er viktig å hugse at 85% av basestasjonane berre har naudstraum for 8 timar, og at nettet er avhengig av at nasjonale fibernett fungerer.

IKT- systema er i aukande grad utset for tilsikta handlingar (cyberangrep) som forstyrrar eller i verste fall øydelegg systemeigar sin kontroll og styringsevne. Andre tilsikta hendingar er trugsmål, kriminalitet og terrorhandlingar. Det har vore fleire døme på at utsetting av drift- og vedlikehald av IKT-tenester til eksterne leverandørar har ført til brot på sikkerhetsloven (2018) og utilsikta innsyn i sensitiv informasjon. Den tryggleikpolitiske situasjonen i Europa, samt auka truslar og villa handlingar mot IKT-system er òg årsaker til at IKT-system kan svikte.

Ekstreme vêrtilhøve kan føre til at akutt ambulansetransport på veg, i sjø og luft blir forstyrra. Helsepersonell kan bli hindra i å komme på jobb. Bygg og inventar kan bli skada og nødvendige forsyningar av mat, legemiddel og drivstoff kan bli råka.

Svikt i forsyning av legemiddel, anna medisinsk forbruksmateriell og medisinteknisk utstyr er òg ein kontinuerleg utfordring.

Svikt i vassforsyning er kritisk, ettersom stabil vassforsyning er viktig for sjukehusa. Mest kritisk er vassmangel til hygieniske tilhøve. Svikt i avlaup- og renovasjon vil òg kunne føra til store driftsproblem.

Store ulykker med masseskade kan føre til kapasitetsproblem både på ulykkesstaden, i høve til transport og inne på sjukehusa. Pandemiar og alvorlege epidemiar kan føre til at intensivkapasiteten ikkje er stor nok, helsepersonell vil sjølv bli sjuke og det kan bli legemiddelmangel. Koronapandemien er eit eksempel kor mellom anna sjukehusa fekk kapasitetsutfordringar på intensivavdelingane og kor helsepersonell òg blei smitta. Det er heller ikkje stor kapasitet til å ta i mot skadde etter ulykker med radioaktive, biologiske eller kjemiske stoff.

Varslingsrutinar eller kommunikasjon kan svikte. Dei som ringer 113 kjem ikkje fram til AMK-sentralen. Varsling mellom nødetatane, dei andre helseføretaka eller kommunehelsetenesta kan svikte.

 

Systemet si evne til å levere når det blir utsett for uønskte hendingar

Systemet er organisert med det føremål å vere ein beredskapsinstitusjon. Helsetenesta er ein beredskapsorganisasjon som handterer store og små hendingar heile tida. Dei har derfor stor evne til å levere når det finn stad hendingar. Nokre hendingar,  jf. førre avsnitt, vil likevel føre til at kapasiteten ikkje strekk til på det einskilde sjukehus. Det er derfor etablert samarbeidsrutinar mot kommunehelsetenesta og mellom andre sjukehus i Noreg for bøte på dette. Dette vil medføre eit auka behov for helsetransport. Dersom ei hending treff alle eller fleire sjukehus og kommunehelsetenesta samstundes vil kapasiteten til systemet bli betydeleg redusert.

Dersom det skjer ei uønskt hending med fleire brann- eller CBRNe skadde er ein avhengig av å overføre desse til dei nasjonale behandlingssentera for korrekt behandling og kompetanse. Ein er då avhengig av fungerande infrastruktur som luft- og vegtransport, drivstoff og ekom-tenester.

Den teknologiske utviklinga og utsetting av IKT-tenester til eksterne selskap og underleverandørar gjer systema meir komplekse og utfordrande å halde oversikt over. Helse Vest RHF har eiga IKT-leverandør – Helse Vest IKT. Ved straumbrot eller svikt i IKT-system kan ein ta i bruk manuelle journalar. Bruk av manuelle journalar vil fungere optimalt i ein normalsituasjon, men ved eit verstefall scenario vil dette være meir krevjande for helsetenestene, og kan dermed får store konsekvensar.

Dersom 113-nummeret til AMK er satt ut av spel har ein alternative nummer til kommunal legevakt (116117) ein kan ringa. Dersom heile AMK er nede kan ein ringa dei andre naudnummera (110 og 112) for å få hjelp. Dei to AMK sentralane i Rogaland er back-up for kvarandre, dersom ein sentral er satt ut av spel.

Dersom ein har kapasitetsproblem kan arbeidsgivar etter helseberedskapsloven (2001) pålegge personell som er «beordringspliktig» å bli i teneste ut over ordinær arbeidstid.

Når det gjeld forsyning av legemiddel er det ikkje beredskapslager på sjukehusa. Sjukehusapoteka har nok legemiddel til normalt forbruk ved sjukehuset i to veker, og seks veker for dei som er definert som kritiske. Lagra er ikkje dimensjonert for å dekkje behov i primærhelsetenesta.

Når det gjeld tilgang på drivstoff og køyretøy er politiet, helsevesenet og brann først prioritert for tilgang jf. politiloven (1995) §§ 2, 27 og 27A som skildrar politiet sine ansvarsoppgåver i fred, kriser og krig og Forsvarets bistand til politiet.

Når det gjeld svikt i vassforsyninga er helseinstitusjonar avhengig av vatn til ei rekkje ulike prosessar som vask og hygiene, framstilling av væske som inngår i behandlinga, matlaging og drikkevatn. Ved bortfall av vassforsyninga er helseinstitusjonane avhengig av kommunen si reservevassløysing. Vasstankar som blir køyrd til sjukehusa eller lokalt magasinert vatn vil i realiteten ikkje monne. Eit sjukehus vil merka vassmangelen med ein gong gjennom at det vil ramma evna til å tilby ei rekkje tenester. Store delar av sjukehusdrifta vil stoppa opp, og det vil bli store problem med dei hygieniske tilhøva.

 

Korleis handterer systemet ekstraordinære hendingar?

God krisehandtering føreset god kommunikasjon, samhandling og klar rolleforståing. Dette oppnår ein gjennom gode beredskapsplanar og gode rutinar som øvast kontinuerleg på. Regional helseberedskapsplan for Helse Vest 2023-2025) er ein rammeplan som skildrar roller og ansvar i ei krise, både når det gjeld administrasjon, førebygging og handtering. Føringane som er lagde i denne planen, skal speglast av i beredskapsplanane i helseføretaka, slik at beredskapsarbeidet i Helse Vest står fram som heilskapleg og samordna.

Den regionale helseberedskapsplanen er utarbeidd med utgangspunkt i eigne ROS-analysar og påfølgjande beredskapsanalyse. Beredskapsanalysen byggjer på eigne regionale ROS-analysar og er ein meir djuptgåande analyse som sikrar samanhengen mellom ROS-analysen og beredskapsplanen. Fokus i beredskapsanalysen er samhandling i føretaksgruppa ved ei dimensjonerande hending.

Spesialhelsetenesta er gjennom dagleg drift drilla i krisehandtering generelt. I tillegg øver dei både internt og saman med dei andre naudetatane og andre samvirkeaktørane på dei scenarioa som sjeldan finn stad men som kan utfordra tenestetilbodet og systemet, til dømes koronapandemien.

I regional helseberedskapsplan blir det brukt ei tredeling av beredskapsnivå som skal liggje til grunn for beredskapsarbeidet. For å sikre god og tydeleg informasjon mellom verksemdene i Helse Vest er det avgjerande å ha ei lik forståing av kva dei ulike nivåa inneber.

Helse Vest RHF handterer beredskap på eit strategisk nivå regionalt og har ikkje nokon operativ eller taktisk funksjon i hendingar som skjer i føretaka, men hjelper det føretaket som eig og handterer beredskapssituasjonen.

 

GRØN BEREDSKAP / A

Ein uavklart situasjon der det kan bli behov for ekstraordinære ressursar og tiltak. Det er eit avgrensa behov for ekstra ressursar. Situasjonen krev auka merksemd.

GUL BEREDSKAP / B

Ei uønskt hending med avgrensa omfang har skjedd. Situasjonen må handterast med utvida innsats eller ekstraordinære ressursar og tiltak.

RAUD BEREDSKAP / C

Ei alvorleg uønskt hending har skjedd. Det er stort behov for ekstraordinære ressursar og tiltak.

 

For å sikre god og tydeleg informasjon mellom verksemdene i Helse Vest er det avgjerande å ha ei lik forståing av kva dei ulike nivåa inneber.

Helse Vest RHF handterer beredskap på eit strategisk nivå regionalt og har ikkje nokon operativ eller taktisk funksjon i hendingar som skjer i føretaka, men hjelper det føretaket som eig og handterer beredskapssituasjonen.

 

Beredskapslagring av legemiddel

Beredskapslager av legemiddel er eit av fleire verkemiddel for å dempe mangelsituasjonar, men er først og fremst etablert for å forsyne sjukehusa ved beredskapshendingar. Stikkord for mangel kan vere endring i sjukdomsbildet, produksjons- eller kvalitetsproblem, råvaremangel, auka etterspurnad osb.

Sjukehusapoteka har ansvar for å levere legemiddel til sjukehusa. Sjukehusapoteka Vest HF (SAV) har tryggleikslager for alle legemiddel som svarer til om lag to veker med normalt forbruk. SAV har til ei kvar tid eit minimumslager for kritiske legemiddel jamfør regional beredskapsplan, som normalt skal dekkje seks veker med normalt forbruk i sjukehuset. Lager for kritiske legemiddel skal dekkje behovet for uventa auke i behov og for svikt i forsyning fram til det kjem ny levering frå grossist. Kritiske legemiddel er definert i samarbeid med sjukehusa. I tillegg samarbeider dei fire sjukehusapotekføretaka nasjonalt tett opp mot grossist for å trygge leveransar av viktige sjukehusvarer med kjent risiko for svikt i forsyning, til dømes gjeld dette for nokre antibiotika. Lokale og nasjonale lager av legemiddel er ikkje dimensjonerte for langvarige mangelsituasjonar.

Hausten 2017 blei «Kritisk liste for beredskapslagring av legemiddel» i Helse Vest supplert med einskilde legemiddel grunna auka risiko for mangelsituasjonar. Utgangspunkt for prioritering var utvalde kriterium for identifisering av legemiddel med høg risikoprofil, til dømes dei som er kritiske for behandling av barn og fødande. Tiltaket er innretta for å gi helsepersonell ekstra tid til å finne løysingar når det oppstår mangelsituasjonar.

Legemiddelgrossistar er frå 1. januar 2016 forplikta til å halde eit beredskapslager for legemiddel til bruk i primærhelsetenesta. Grossistane må halde eit lager på minst to månader av sin ordinære omsetning av dei aktuelle legemidla. Apotek har leveringsplikt til sjukehus.

Dei fire regionale sjukehusapotekføretaka har nært samarbeid om førebygging og handtering av tilfelle med legemiddelmangel gjennom Nasjonalt senter for legemiddelmangel og legemiddelberedskap i spesialisthelsetenesta ved Oslo Universitetssjukehus.

Det nasjonale beredskapslageret av legemiddel er etablert etter to ulike modellar;

• Lagerhald av legemiddel for ein avtalt sum mot at Helsedirektoratet betaler lagerbinding og handteringsavgift. Desse legemidla inngår i grossisten si varerullering. Det rullerande lageret inneheld om lag 700 vareliner og ligg som ein del av grossistens lager.
• Lagerhald og lagerleige for beredskapslegemiddel som er kjøpt inn av Helsedirektoratet og som dei eig. Desse inngår ikkje i grossistens varerullering.

Når det gjeld vaksineberedskap har Folkehelseinstituttet ansvar for å sikre vaksineforsyning og vaksineberedskap i høve til smittevernloven (1995). Ein har eit rullerande beredskapslager tilsvarande seks månader normalforbruk av vaksiner.

Tiltak ved mangel er rasjonering og prioritering på pasientnivå hos helseføretaka. I nokre tilfelle kan det vere aktuelt å skifte til anna legemiddel med tilsvarande verknad, eller legemiddel som har anna styrke eller formulering. Det kan òg vere aktuelt å bruke ein anna grossist eller importere legemiddel utan norsk marknadsløyve (uregistrert) frå andre land.

Helsedirektoratet har fått i oppdrag å utføre ein ny vurdering av legemiddelberedskap i Noreg i samarbeid med andre aktørar.

 

Kritiske innsatsfaktorar

• Gode beredskapsplanar for å sikre drift under uønskte hendingar og planar for legemiddelmangel inklusiv kunnskap om erstatningsmedisin og reserveløysingar. Dette gjelder òg for vassforsyning dersom normal forsyning sviktar eller er forureina. Ein må òg ha kontinuitetsplanar for å oppretthalde drift i langvarige situasjonar der mange tilsette blir sjuke samstundes.
• Tilstrekkeleg naudstraumkapasitet og system som sørger for at aggregata fungerer når dei trengs.
• Det må vere robuste IKT-løysingar og vere mogleg å bruke manuelle rutinar dersom desse fell ut.
• Ambulansetenesta må ha tilgang til drivstoff ved langvarige straumbrot.
• Publikum må kunne komme i kontakt med 113 for å melde frå om alvorlege hendingar sjølv om mobil- og fasttelefon nettet er nede. For dei skadetypane som krev spesialutstyr og –kompetanse som i liten eller ingen grad er i Rogaland må det vere gode rutinar for kommunikasjon, prioritering og transport på tvers av helseføretaka.

For dei skadetypane som krev spesialutstyr og –kompetanse som i liten eller ingen grad er i Rogaland må det vere gode rutinar for kommunikasjon, prioritering og transport på tvers av helseføretaka.

Omsorgstenester

Kommunane har ansvar for omsorgstenesta i Noreg. Organiseringa av dette arbeidet varierer frå kommune til kommune. I FylkesROS har Fylkesmannen valt Haugesund kommune som døme for korleis organiseringa kan vere. Dei har organisert omsorgstenesta i fellestenester, institusjonsdrift, helse- og heimetenester, psykisk helse og rus, NAV og Bustad- og tiltak. Under desse hovudområda ligg eit vidt spekter av tilbod for å tene innbyggarane frå ung til gammal med ulike omsorgsbehov.

System og ansvar

Fellestenesta har det overordna ansvaret for søknader om pleie- og omsorgsteneste i kommunen. Dette blir organisert gjennom eit bestillar-, vedtaks-, forvaltar- eller tenestekontor. Søknadane blir behandla individuelt, og kontoret treff vedtak med heimel i helse- og omsorgstjenesteloven (2011). Fellestenesta har òg ansvar for kjøkkendrift og saksbehandling, planarbeid, prosjektarbeid, utgreiingar, rapportering og saksframlegg for tenesteområde. Det er tett kontakt mot Helse- og omsorgsstyret som er næraste politiske nivå. Kjøkkendrift leverer måltid til omsorgssenter og dagsenter samt middag til heimebuande etter vedtak. Haugesund kommune har òg avtale om levering av middag til dei som sit i Haugesund fengsel.

I Rogaland er det to utviklingssenter for sjukeheim- og heimetenester. Dei ligg i Haugesund og i Stavanger og dekkjer alle kommunane i Rogaland. Dette er eit resultat av ei nasjonal satsing og starta opp i 1999. Målet med desse sentra er å utvikle kunnskap og kvalitet i sjukeheimane og heimetenesta.

Når det gjeld kommuneoverlege og/eller smittevernlege er det storleiken på kommunen og intern organisering som avgjer om dette er i ein og same stilling, eller delt på fleire. Smittevernlegeoppgåvene er lovpålagte og legen har ansvar for å handtere smittevernsituasjonar og arbeid med førebyggjande smittevern. Kommuneoverlegen har ansvar for medisinfagleg rådgjeving, og miljøretta helsevern er ein del av dette. I Haugesund er dette organisert i to stillingar, med tett samarbeid i mellom stillingane. Dei fungerer òg i staden for kvarandre ved fråvær.

Kommunen har ansvar for institusjonsdrift, mellom anna drifta av dei kommunale sjukeheimane. I fleire kommunar er det private sjukeheimar som har driftsavtale med kommunen. Dei fleste tilsette er sjukepleiarar og spesialsjukepleiarar innan smertelindring og medisinering av eldre, i tillegg til legar og fagarbeidarar. I 2016 blei det lovpålagt gjennom helse- og omsorgstjenesteloven (2011) at alle kommunar må samarbeide med sjukehusa om akuttavdeling der pasientane er i ein slik tilstand at utreiing, behandling eller observasjon er påtrengande nødvendig. Mindre kommunar har ikkje denne kapasiteten sjølve og kjøper derfor tenesta av større kommunar. Haugesund kommune er til dømes ansvarleg for akutthjelptilbodet for seks kommunar på Haugalandet. Kommunen har òg ansvar for rehabiliteringsavdeling for pasientar som har fått sin livssituasjon endra med akutt funksjonstap, korttidsavdeling, lindrande avdeling for pasientar med alvorleg diagnose og behov for lindrande (palliativ) behandling meir enn det ein vanleg sjukehusavdeling kan tilby.

Kommunane har eit overordna ansvar for kommunal hjelpemiddelformidling og distribusjon og reparasjon av hjelpemiddel lånt frå NAV Rogaland sin hjelpemiddelsentral. Det òg fleire lågterskeltilbod (der det ikkje er behov for søknad og vedtak). I Haugesund er dette organisert i form av syns- og høyrslekontaktar, hukommelse-team og kreftkoordinator.

Psykisk helse og rus er i Haugesund organisert i fagteam psykisk helse, fagteam rusproblematikk, fagteam gatenær helsestasjon – og helseteneste i fengselet, oppfølgingsteneste for rus og psykiatri, miljøarbeidarteneste til personar med nedsett funksjonsevne, dagsenter og bufellesskap. Alle kommunane har eit psykososialt kriseteam som skal sikre innbyggjarane nødvendig hjelp og støtte ved alvorlege hendingar for den einskilde i ulykker, kriser og katastrofar. Dette for at dei skal vere i stand til å handtere den akutte situasjonen på best mogleg vis og for å redusere skadeverknadene.

NAV si verksemd består av ein statleg og ein kommunal del. Hovudmålet er å få fleire i arbeid og aktivitet. Den kommunale delen har mellom anna ansvar for saksbehandling og utbetalingar av sosialhjelp, økonomisk rådgjeving og hjelp til dei som treng mellombels bustad. Dei har vidare i oppgåve å få langtidsmottakarar av sosialstønad kvalifisert for arbeidsmarknaden, busetting av nye flyktningar som er komme til landet, introduksjonsprogrammet for flyktningar og at unge sosialhjelpsmottakarar kjem i arbeid.

Den statlege delen består av Arbeids- og velferdsdirektoratet med underliggande einingar. Direktoratet har ansvar for styring, leiing og utvikling av etaten. Arbeids- og velferdsetaten har ansvar for dei statlege arbeids- og velferdstenestene (arbeid, trygd og pensjon). 

Statsforvaltaren er statens representant i fylket og skal underbyggje partnarskapet mellom stat og kommune i NAV. Via Statsforvaltaren har Arbeids- og velferdsdirektoratet ei styringsline ut mot kommunane når det gjeld dei sosiale tenestene. Statsforvaltaren gir råd og rettleiing og lager, i samarbeid med NAV Fylke, kompetansetiltak for NAV-kontorene. På oppdrag frå Statens helsetilsyn fører Statsforvaltaren tilsyn med dei sosiale tenestene i NAV-kontoret.

Når det gjeld tiltak og bustad tilbyr kommunen tenester som personleg og praktisk bistand til brukarar etter individuelle vedtak fatta av kontor med overordna ansvar for søknader om pleie- og omsorgstenester i kommunen (sjå info under fellestenester). Dei fleste som mottar denne tenesta frå kommunen er personar med ulike funksjonshemmingar som bur i tilknyting til ein personalbase. Tiltaks- og bustadeininga har ansvar for at menneskjer med spesielle behov får støtte og aktivisering i tråd med individuelle vedtak. Avlastningstiltak, rekruttering og oppfølging av støttekontaktar til personar og kjøp av tenester som dagtilbod og ansvar for BPA-ordningar (brukarstyrt personleg assistent), er òg blant kommunen sine ansvarsområde.

 

Årsaker til at systemet kan svikte

Svikt i infrastruktur som bygg og vegsamband vil føre til store utfordringar, og at planlagde og akutte tiltak ikkje kan gjennomførast. Dette gjeld både transport av pasientar, utstyr, personell og at viktige bygg for tenesta blir øydelagt eller satt ut av drift. Svikt i forsyningane av kritiske medisinar, viktig utsyr, mat og vatn vil føre til at behandlingstilbodet ikkje kan halde fram, eller i beste fall bli redusert. Svikt i vassforsyning kan vere svært kritisk og vanskeleg å handtere på grunn av følgjehendingar.

Straumbrot vil føre til mange ulike følgjehendingar og gjere det vanskeleg å oppretthalde tenestetilbodet. Viktig medisinteknisk utstyr, svikt i overvakings- og alarmsystem og tap av varme er dei faktorane som raskast kan føre kritiske situasjonar.

Svikt i ekom-tenester i omsorgssektoren er kritisk. Til dømes ved at helseopplysningar forsvinn. Dette er svært kritisk både under hendinga, men òg på lengre sikt og får konsekvensar både for tilsette, pasientar/hjelpetrengande og deira pårørande. Nedetid vil hindre kommunikasjon som kan vere livsviktig for dei det gjeld under hendinga.

Kapasitetsmangel, deriblant personalmangel, kan oppstå av fleire grunner og kan føre til redusert drift, mangel på kompetanse o.l.  Omfanget av hendinga, kva tid hendinga finn stad og type hending er avgjerande for kor omfattande dette er. Til dømes kan ein streik, pandemi, terrorhending o.l.  sette mange tilsette ut av funksjon. Hendingane kan vere så store at tilgjengeleg personell ikkje er nok til dei oppgåvene som må løysast.

 

Systemet si evne til å levere når det blir utsett for uønskte hendingar

Systemet er organisert med det føremål å vere ein beredskapsinstitusjon. Omsorgstenesta handterer små og store hendingar kvar dag 24 timar i døgnet som ein del av den daglege drifta. Dette gjer god trening til òg å handtere større hendingar.

Samhandlingsavtalen mellom kommunane og sjukehusa gir meir ressursar, lågare terskel og tettare dialog mellom kommune og spesialhelseteneste jf. helse- og omsorgstjenesteloven (2011), kap. 6. Frå 2016 må kommunane og helseføretaka ha samarbeidsavtalar slik at pasientar og brukarar får eit heilskapleg tilbod om helse- og omsorgstenester. Dette gjer systemet robust.

 

Korleis handterer systemet ekstraordinære hendingar

Gode beredskapsplanar som blir øvd regelmessig er eit viktig grunnlag for å handtere ekstraordinære og nye/uvante situasjonar. Haugesund kommune har like malar for beredskapsplanar på tvers av ansvarsområda. Dette opplever dei tilsette trygt og fleksibelt. Tidleg og proaktiv iverksetting av beredskap/planverk, og avgjersle om hendinga er utover kva ordinær drift kan handtere, gjer kommunen betre i stand til å handtere utvikling av hendinga.

Kommunane har pandemiplanar og plan for helsemessig og sosial beredskap for å sikre at det er nok personar på jobb for å sikre drifta under langvarige hendingar eller der personalet sjølv kan bli sjuke. Det er viktig å vere tidleg ute med vaktplanar og avløysing for å sikre god kontinuitet i arbeidet. Haugesund kommune har til dømes oversikt over pensjonerte helsearbeidarar som kan bli kalla inn ved ekstraordinære hendingar. Eksterne faktorar som å oppretthalde drift av barnehage og skole legg tilhøva til rette for at foreldre som har viktige omsorgsoppgåver i kommunane slepp å ta seg fri for jobb for å ta hand om eigne barn.

Detaljerte og godt kjente rutinar for kommunikasjon/handling når data og tele har nedetid er eit viktig tiltak for å løyse problem med manglande kommunikasjon, samt å sørge for at viktig informasjon når frem under ei hending. Rutinar for dette må vere avklart på førehand og stå i beredskapsplanen.

Samhandlingsreforma gir klare forventningar om deling av ansvar og samarbeid mellom kommunar og lokale helseføretak. I tillegg vil dette gi ein større tilgang til ressursar på kort tid, ut frå utvikling av hendinga.

Sjukeheimar og andre kritiske funksjonar har beredskapsplanar for straumbrot over lengre tid. Mange har eigne naudstraumsaggegat eller avtale om at mobilt aggregat blir kopla til ved behov. Alternativt kan ein flytte dei mest utsette brukarane til ein stad med straum. Lokalt kraftselskap har i dialog med kommunen prioritert dei mest utsette verksemdene dersom det er litt straum tilgjengeleg. Haugesund kommune har gått gjennom prioriterte bygg og verksemder og har eit system for naudstraumdrift for å oppretthalde kritiske funksjonar. Planane dekkjer òg heimebuande når det ikkje lenger er forsvarleg at dei bur heime.

 

Kritiske innsatsfaktorar

• Kommunikasjon; Svikt i kommunikasjon vil kunne gi forseinkingar eller direkte feilhandlingar ved ei akutt hending.
• Infrastruktur; Fråfall av infrastruktur som bygg, veg, straum, vatn og ekom-tenester vil føre at planlagde tiltak ikkje kan utførast. Det må lagast parallelle tiltak for handtering av hendingar dersom dette skjer.
• Interne ressursar; Oversikt over tal på lager, plassering av lager og at det er nok kritiske ressursar på lager.
• Arbeidskraft; Å ikkje ha nok personell er kritisk.
• Sikre register og arkiver; eit godt system for å hindre hacking og andre tilsikta hendingar mot ekom-tenester.

Atomberedskap

Atomhendingar er definert som atomulykker og andre hendingar som kan innebere ioniserande stråling eller spreiing av radioaktivitet. Ei atomhending vil oftast anten vere ei lokal hending med ei radioaktiv kjelde eller ei internasjonal hending som vil råke heile, eller store delar av landet.

System og ansvar

Atomhendingar skal handterast på det lågaste moglege nivå som ved all anna krisehandtering, men dei fleste hendingane vil krevje stor fagleg kompetanse og det er avgjerande med rask respons. Ei større ulykke vil òg involvere mange fagområde og myndigheiter. Erfaringane frå Tsjernobyl-ulykka viste at det var behov for å etablere ein permanent beredskap for denne type hendingar.

Atomberedskapsorganisasjonen blei oppretta for å stille ekspertise til rådvelde for å handtere atomhendingar, og for å sørge for rask iverksetting av tiltak for å beskytte liv, helse, miljø og andre viktige samfunnsinteresser. Arbeidet er forankra i mandat for Kriseutvalget for atomberedskap m.m. (2013). Den strålefaglege kompetansen blir sikra av Kriseutvalet for atomberedskap (KU). KU er sett saman av representantar frå ulike styresmakter, med rådgivar og sekretariat.

Direktoratet for atomtryggleik og strålevern (DSA) har ekspertise på radioaktiv stråling og er eit nasjonalt og internasjonalt kontaktpunkt. DSA har operasjonslokalar for den nasjonale atomberedskapen og har ansvar for å sende ut varsel ved atomhendingar.

Kriseutvalet for atomberedskap har ei sentral rolle i atomberedskapen. Dersom det har skjedd ei atomhending, eller når ein mistenker at ei slik hending har skjedd, skal KU koordinere både innsats og informasjon. Dei skal:

• Utarbeide og innhente prognosar for utvikling av situasjonen, stråledosar og risiko.
• Vurdere og eventuelt sette i verk konsekvensreduserande tiltak.
• Utarbeide informasjon om hendinga, konsekvensar og tiltak.

Direktøren for DSA leiar Kriseutvalet for atomberedskap, og når det skjer ei hending har DSA myndigheit til å fatte vedtak fram til Kriseutvalet er samla. Dei er òg sekretariat for utvalet og handterer mindre hendingar på vegne av Kriseutvalet. Dei har kompetanse og utstyr for å kunne hjelpe naudetatar og andre ved handtering av ein skadestad.

Dei ulike myndigheitene i atomberedskapsorganisasjonen kan òg sette i verk eigne tiltak ut frå eigne mandat og heimelsgrunnlag.

Statsforvaltaren er kriseutvalet sitt regionale ledd. Statsforvaltaren skal gjennom tilrettelegging og rettleiing bidra til at regionale og lokale etatar har samordna beredskapsplanar. Ved ei atomulykke skal Statsforvaltaren koordinere og samordne tiltaka som skal settast i verk, til dømes vernetiltak og informasjon til media og publikum. Denne koordineringa og samordninga vil mellom anna finne stad i Fylkesberedskapsrådet. Samarbeid med kommunane er viktig, både når det gjeld iverksetjing av tiltak og formidling av informasjon til publikum.

Kommunane skal etablere eigen kriseorganisasjon og skal føre vidare dei nasjonale og regionale tiltaka som er sette i verk til det lokale planet. Deira viktigaste oppgåve er, som ved andre hendingar, å ta seg av innbyggjarane sine og bidra med å normalisere situasjonen. Sentrale oppgåver omfattar informasjon og helse- og omsorgstenester. Kommunane må vere forberedte på å støtte andre etatar ved ei rekkje ulike oppgåver, og dei skal ta omsyn til pålegg og anbefalingar frå Kriseutvalet for atomberedskap. DSA har utarbeidd eit kommunalt plangrunnlag for atomberedskap (2022). Målsettinga med dokumentet er å gi kommunane eit grunnlag for å integrere atomberedskap i dei kommunale kriseplanane.

Målet for norsk atomberedskap er at alle potensielle hendingar skal kunne handterast. Derfor har regjeringa vedtatt seks scenario som skal ligge til grunn for dimensjonering av beredskapen på alle nivå. Desse kan ein sjå i figuren over. Som ein del av «Nasjonal strategi for CBRNE-beredskap 2016–2020» jobbar DSA no med eit nytt scenario som skal omhandle bruk av kjernevåpen nær, eller på, norsk territorium. Dette må behandlast i regjeringa før det eventuelt blir eit dimensjonerande scenario.

Dimensjonerande scenario:

1. Stort luftbore utslepp frå anlegg i utlandet som kan komme inn over Norge.

2. Stort luftbore utslepp frå anlegg eller anna verksemd i Norge.

3. Lokale hendingar i Noreg eller norske nærområde utan stadleg tilknyting.

4. Lokale hendingar som utviklar seg over tid.

5. Stort utslepp til marint miljø i Noreg eller i norske nærområde, eller rykte om dette.

6. Alvorlege hendingar i utlandet utan direkte konsekvensar for norsk territorium.

7. Bruk av kjernevåpen nær eller på norsk territorium. (Ikkje ferdig).

 

Årsaker til at systemet kan svikte

Atomberedskapsorganisasjonen skal virke ved sjeldne hendingar med potensial for store konsekvensar for både liv, helse, miljø og økonomiske verdiar. Atomhendingar har alle kjenneteikn på hendingar som gjer folk redde. Både risikoen og tiltaka er av ein karakter mange ikkje heilt forstår. Det gjeld òg innsatspersonell. Øvingar har vist at kunnskap om korleis ein handterer ei atomhending berre er kjent i delar av den vanlege beredskapsorganisasjonen.

Kunnskapsmangel kan vere kritisk. Redsla for konsekvensar for eiga helse eller redsel for å gjere noko feil kan føre til handlingslamming og avgjerdsvegring. Det blir derfor avgjerande at ein ikkje får svikt i kommunikasjonen, at den fungerer raskt og på eit vis som gjer at både beredskapsorganisasjonen og folk flest forstår bodskapet.

Viktige styrings- og driftssystem for krisehandteringa er digitale. Dersom ein får svikt i IKT-systema vil det kunne føre til manglande evne til å kommunisere viktig og tidskritisk informasjon mellom aktørane i beredskapsorganisasjonen.

Hendingar med radioaktivitet skil seg litt frå andre uønskte hendingar ved at den daglege krise- og beredskapsorganisasjonen ikkje handterer slike hendingar ofte. Det gjer at planverket til tider er forelda i delar av organisasjonen og ein manglar reell erfaring i handtering. Svikt i planverk kan vere kritisk. Sjølv om kommunane er informert om både malar og plangrunnlag, ser Statsforvaltaren at nokon kommunar ikkje har oppdatert plan eller tiltakskort for desse type hendingar. I tillegg er dette ei type hending som krev samordning med fleire enn dei vanlege aktørane. Manglande samordning av planane kan føre til at systemet kan svikte.

 

Systemet si evne til å levere når det blir utsett for uønskte hendingar

Atomberedskapsorganisasjonen er eit system der alle deltakarane skal vere budd på å gjere ein innsats når det skjer ei hending med radioaktiv stråling og/eller ureining. Alle har ansvar for å øve  sin del av organisasjonen regelmessig for å vere trygg på å klare dette. Naudetatane er flinke til å øve på tvers. I Rogaland har atomberedskap vore tema i fylkesberedskapsrådet og i årlege nettverksmøte med kommunane. Statsforvaltaren har i samarbeid med politiet hatt opplæringsdag for innsatspersonell i naudetatane. Dette gjer at det i alle fall er nokon i desse etatane som er trygge på korleis dei skal handtere lokale hendingar.

Det har ikkje har vore øvd ei stor atomhending som krev samordning på tvers av kommunar blant  naudetatar, regionale statlege etatar, eigarar av kritisk infrastruktur, kommunar og private selskap. Denne type øvingar blir i liten grad øvd fordi det krev så mykje ressursar i planlegging og gjennomføring. Det er derfor noko uvisse om det er manglande samordning av planverket og korleis kommunikasjonen mellom aktørane vil fungere.

 

Korleis handterer systemet ekstraordinære hendingar?

For atomberedskapsorganisasjonen gjeld mykje av det same som for andre beredskapshendingar.  Mange av aktørane i organisasjonen handterer små og store hendingar kvar dag og er derfor godt budd på òg meir komplekse hendingar som sjeldan eller aldri har skjedd. Det gjeld både naudetatar, sjukehusa, kommunane og forsterkningsressursar som sivilforsvaret og heimevernet.

Dei vanlege mekanismane for krisehandtering gjeld òg ved atomhendingar, men i tillegg har Kriseutvalet gjennom mandat for Kriseutvalget for atomberedskap m.m. (2013) blitt delegert ansvar og fullmakt til å sette i verk nokre førehandsplanlagde tiltak. Desse tiltaka skal redusere konsekvensane av ei større ulykke. Det er Statsforvaltaren som koordinerer, informerer og rapporterer om desse tiltaka regionalt. Kommunane, naudetatane og andre aktuelle etatar skal ha eigne planar for dette. Det er avgjerande at alle delar av atomberedskapsorganisasjonen er kjent med desse tiltaka og har planar for korleis dei skal handtere desse innanfor eiget ansvarsområde.

Tiltak som Kriseutvalet kan sette i verk i ei akutt fase:

1. påleggje sikring av sterkt forureina område
2. påleggje akutt evakuering
3. påleggje tiltak i næringsmiddelproduksjon
4. påleggje eller gi råd om reingjering av forureina personar
5. gje råd om opphald innadørs
6. gje råd om bruk av jodtablettar
7. gje råd om kosthald
8. gje råd om andre konsekvensreduserande tiltak

Kritiske innsatsfaktorar

Ekom-tenester av alle slag er avgjerande. Det same gjeld evna til å kommunisere godt med befolkninga. Det er ikkje nødvendig at alle som skal handtere ein situasjon har kunnskap om radioaktivitet og dei førehandsplanlagde tiltaka, men det er avgjerande at ein eller fleire, i alle delar av organisasjonen, har denne kunnskapen og at alle aktørane har planar tilpassa dei ulike nivåa og scenarioa. Elles gjeld dei same kritiske innsatsfaktorane som ved all anna kriseleiing (sjå punkta Beredskap og kriseleiing og Helseteneste).